دعاوی مربوط به اموال عمومی و دولتی – داوری‌پذیری دعوا به معنای امکان ارجاع اختلاف به داوری است. مرسوم است که دعاوی مربوط به اموال عمومی و دولتی را داوری‌پذیر نمی‌دانند. مطابق اصل ۱۳۹ قانون اساسی و ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی، ارجاع اینگونه دعاوی به داوری صرفا با تصویب هیات وزیران و اطلاع مجلس و در مواردی که طرف دعوا خارجی یا موضوع به تشخیص قانون، مهم باشد، با تصویب مجلس امکان‌پذیر است.
دعاوی مربوط به اموال عمومی و دولتی
مرتضی شهبازی‌نیا، حقوقدان و رییس دانشکده حقوق دانشگاه تربیت مدرس موضوع داوری در دعاوی مربوط به اموال عمومی و دولتی را برررسی می‌کند.
شهبازی‌نیا اظهار کرد: همانطور که می‌دانیم داوری یک روش توافقی برای حل و فصل اختلافات است که در این روش، طرفین دعوی، به جای دادگاه حکومتی، به داور اختیار می‌دهند تا اختلافات میان آنها را برطرف کند. در حقیقت در این روش، رای داور برای طرفین مخاصمه، الزام‌آور است.
وی با بیان اینکه از طرف دیگر، دولت به عنوان حاکم، اختیارات و مصونیت‌هایی دارد، ادامه داد: در بسیاری از نظام‌های حقوقی، این بحث وجود دارد که آیا می‌توان اختلافات ایجادشده در مورد اموال عمومی و دولتی را به داوری ارجاع داد یا اینکه این قبیل دعاوی حتما باید در دادگاه‌ها اقامه شود.
این حقوقدان به اصل ۱۳۹ قانون اساسی اشاره کرد و گفت: در این اصل آمده است که صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، موکول به تصویب هیأت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می‌کند. وی با بیان اینکه در کشور ما در خصوص مفهوم اصل ۱۳۹ قانون اساسی اختلاف نظر وجود دارد، افزود: ریشه این اختلاف نظر در این است که در کشور ما، دولت علاوه بر اقدامات حاکمیتی، اقدامات مربوط به تصدی‌گری را نیز در سطح گسترده انجام می‌دهد.
شهبازی‌نیا اضافه کرد: بخش قابل توجه اقتصاد ما، دولتی است و در صورتی که حکم اصل ۱۳۹ قانون اساسی را موسع تفسیر کنیم، بسیاری از اموال، مشمول این حکم می‌شوند و به همین دلیل، صلح دعاوی به طرفیت دولت، نهادهای عمومی و شرکتهای دولتی و یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، موکول به اجازه تصویب هیأت وزیران و در مواردی مجلس خواهد بود.
چه زمانی نیاز به مصوبه هیات دولت است؟
وی با بیان اینکه در رویه قضایی نیز این اختلاف وجود دارد که منظور از عبارت‌های «دولتی و عمومی» و «ارجاع» در اصل ۱۳۹ قانون اساسی چیست، عنوان کرد: یکی از مسایل مورد اختلاف این است که آیا به صرف اینکه دولت طرف اختلاف باشد، صلح دعاوی راجع به یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، باید به تصویب هیات وزیران برسد؟ یا اینکه شخصیت حقوقی طرف اختلاف، در این زمینه دارای اهمیت نخواهد بود.
رییس دانشکده حقوق دانشگاه تربیت مدرس اظهار کرد: در مورد این موضوع باید گفت اینگونه نیست که اگر دولت یا شرکت دولتی، طرف اختلاف بود، حتما مجوز اصل ۱۳۹ قانون اساسی مورد نیاز باشد بلکه زمانی چنین مجوزی مورد نیاز است که موضوع اختلاف، اموال دولتی یا عمومی باشد.
وی با بیان اینکه موضوع دیگر مفهوم مال عمومی و دولتی است، ادامه داد: در این مورد هم اختلاف نظر وجود دارد که به چه مالی، دولتی و عمومی گفته می‌شود. در این خصوص دو دیدگاه وجود دارد؛ یکی اینکه منظور از مال عمومی و دولتی در اصل ۱۳۹ قانون اساسی، اموال اختصاص‌یافته به امور حاکمیتی از قبیل حسابهای دولتی و پادگانها و پارک‌ها و ساختمان وزارتخانه‌ها است. شهبازی‌نیا اضافه کرد: در صورت تفسیر و تایید این دیدگاه، اموال شرکتهای دولتی که به امور تصدی می‌پردازند، از شمول اصل ۱۳۹ قانون اساسی خارج خواهد بود.
تمایز مفهوم اموال عمومی با اموال شرکتهای دولتی
به گفته وی، بر اساس دیدگاه دیگری که در مورد مفهوم مال عمومی و دولتی وجود دارد، اگر دولت در نقش بخش خصوصی ظاهر شده و کار پیمانکاری یا تجاری انجام دهد، این مال، دولتی محسوب نشده و مشمول اصل ۱۳۹ قانون اساسی نخواهد بود.
این حقوقدان گفت: به اعتقاد بنده، تفسیر صحیح این است که حکم اصل ۱۳۹ قانون اساسی را در خصوص اموال حاکمیتی بدانیم و به همین دلیل، به ویژه در مورد شرکتهای دولتی، نباید نیازی به مجوز اصل ۱۳۹ قانون اساسی وجود داشته باشد.
وی تاکید کرد: اختلاف نظر دیگری که وجود دارد، در مورد این است که اجازه و تصویب هیات وزیران و اطلاع مجلس، چه زمانی باید صادر شده باشد؟ آیا باید در زمان انعقاد قرارداد داوری این اجازه وجود داشته باشد یا در زمان حدوث اختلاف و شروع داوری؟ در فرض اخیر، شرط داوری حتی بدون مجوز هیات وزیران صحیح است و دستگاه دولتی باید در اجرای قرارداد داوری و در زمان حدوث اختلاف برای اخذ مجوز اقدام کند.
شهبازی‌نیا تصریح کرد: رویه و نظر حقوقدانان این است که لازم نیست در زمان انعقاد قرارداد داوری، این اذن و مجوز گرفته شود بلکه در زمانی که دعوی و اختلاف فعلیت یافت و به داوری ارجاع شد، باید مجوز لازم اخذ شود. وی افزود: دیوان عدالت اداری چند سال قبل در یکی از آرای صادره خود، اینطور استدلال کرد که در زمان انعقاد قرارداد، چنین مجوزی باید اخذ شود و در صورت انعقاد موافقتنامه داوری بدون مجوز، موافقتنامه باطل است که البته این دیدگاه، با اصول حقوقی چندان منطبق نیست و رویه دادگاه‌های حقوقی نیز خلاف این است.
رییس دانشکده حقوق دانشگاه تربیت مدرس همچنین گفت: در مورد ضمانت اجرای عدم اخذ مصوبه هیات وزیران نیز این پرسش مطرح می‌شود که اگر قرارداد داوری منعقد شده اما مجوز هیات وزیران اخذ نشود و داوری انجام و منجر به صدور رای شود، آیا این امر فی نفسه موجب بطلان رای داوری خواهد بود یا خیر؟ در این خصوص رویه غالب دادگاه‌ها این است که در صورت نبود مجوز، رای داوری قابل ابطال است که البته به اعتقاد بنده، این نظر چندان دقیق نیست زیرا تکلیف دستگاه دولتی است که نسبت به اخذ مجوز اقدام کند. در حالی که غالبا دستگاه‌ها علی‌رغم تعهد قراردادی، اقدامی برای اخذ مجوز نمی‌کنند و اگر رای داوری به ضررشان باشد، مدعی بطلان می‌شوند؛ بی‌آنکه معلوم شده باشد که هیات وزیران در صورت تقاضا با داوری مخالفت بوده است.
وی ادامه داد: در حقیقت، در صورتی که دستگاه دولتی برای اخذ مجوز مورد نیاز، اقدامات لازم را انجام نداده و مرتکب اهمال شده باشد، نباید تبعات آن دامنگیر شخص طرف قرارداد شده و موجب بطلان رای داور شود.